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  • 贵阳地铁PPP模式之争

    作者:张玥 来源:中国地铁工程咨询有限责任公司 发布时间:2016年12月30日 15时41分


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    作 者:张 玥 中国地铁工程咨询有限责任公司投融资部实习生,北京交通大学技术经济及管理学专业硕士。在公司先后参与了贵阳、呼和浩特、成都、长春等城市轨道交通建设规划投融资专题研究,以及昆明、重庆等地轨道交通PPP项目的技术咨询。


    1贵阳地铁PPP项目社会资本方构成


    20169月,贵阳地铁2号线一期工程PPP项目由贵阳祥山绿色城市发展基金和交银国际信托有限公司联合体中标,中标金额为359.6亿元。其中,贵阳祥山绿色城市发展基金(有限合伙)股东构成为光大保德信和贵山基金管理有限公司。光大保德信是由中国光大集团控股的光大证券股份有限公司(55%股权)和美国保德信金融集团旗下的报的新投资管理有限公司(45%股权)共同创建。贵山基金管理有限公司是贵阳市为推进产业转型升级、放大财政资金引导效应、激活社会投资、强化区域金融中心地位而专门成立的金融服务平台。采用混合所有制经营。交银国际信托有限公司股东为交通银行股份有限公司(85%股权)和湖北交通投资有限公司(15%股权),是交通银行实际控制的信托机构。

    从以上资料可见,中标联合体的参与方背后是大型金融机构光大集团、交通银行以及贵阳市政府推动发起的本地基金公司,均以金融背景为主。在此之前,虽有金融机构作为社会资本方参与PPP项目的先例,但大多是与施工运营方组成联合体参与投标,单独由金融机构参与投标并主导PPP项目在国内尚属首例。而贵阳地铁二号线的此次中标,由于缺乏专业社会资本方也受到了广泛争议。


    2金融机构参与PPP项目的合理性


    从争论的焦点来看,各方对贵阳地铁此次中标的争议主要集中在金融机构能否单独作为社会资本方参与PPP模式。

    从合规性的角度来看,我国PPP模式相关政策意见的出台机构主要是财政部和发改委。2014年以来,两部门相继发布了多个通知和指导性文件,其中都有对PPP模式参与主体方面的说明,虽然两部门对社会资本方的界定存在一定的差异,但为提高PPP项目落地率,统筹深化PPP改革工作,两部门对参与主体进行了一定的调整。从近期出台的政策文件看,两部门对于社会资本主体的界定区域一致。发改委下发的《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)指出,社会资本主义为“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,或其他投资、经营主体。”财政部下发的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)指出:“各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业,按同等标准、同等待遇参与PPP项目”。可见,各类型的企业均可作为社会资本主体PPP项目,金融机构满足相关政策文件的要求,是合法合规的PPP模式参与主体。

    PPP模式的本义来看,PPP模式强调专业的人做专业的事。金融机构在资金融通和资产管理等方面具有天然的优势,有利于降低融资成本和风险,提高资金运作效率,而金融机构逐利性的特点也决定了它会通过与施工运营企业的进一步合作等方式实现资源的优化配置,在一定程度上实现效率的提升。但是也应看到,地铁项目技术含量较高,运营管理存在难度,金融机构本质上是一个“中介机构”,既不具备建设施工相关的技术力量也不具备运营管理的经验和能力,难以单独承担起PPP项目这个复杂的系统工程,专业社会资本方的缺失不利于PPP项目实现预期目标。即使金融机构后期再找施工运营企业合作,中标方案能够满足对方的条件也是未知数。因此,金融机构中标PPP项目除了发挥其在资金融通和管理方面的优势以外,还应注重与专业社会资本方的合作,在参与PPP投标过程中制定详细的运作方案,做好各方资源的整合衔接,真正实现专业的人做专业的事,提高PPP项目的整体运作效率。

    从各方参与PPP模式的动机来看,PPP项目是市场各方博弈的结果。对金融机构来说,金融资本的本质是其逐利性,金融机构参与PPP投资是为了寻找优质资产。虽然PPP项目大多微利,且周期较长,但在实体经济发展面临诸多挑战的现实情况下,PPP项目是与政府信用的合作,投资风险相对较小,并且地铁项目建成后能够产生长期稳定的现金流,是相对优质的资产,金融机构投资地铁PPP项目相对安全。金融机构投资PPP项目实现了其从资金融通方向资产管理方的角色转变,有利于提高项目的财务生存能力。但金融资本的逐利性特征同样决定了投机性风险的存在,如果金融机构只考虑短期的投机利益而不从项目长期建设运营的整体出发进行资产配置,会给PPP项目带来巨大的金融风险。对专业资本方来说,现阶段参与PPP项目的社会资本方除和少数运营管理机构外,大多是工程施工相关企业,它们参与PPP项目的动机一方面是企业转型意愿的表达,另一方面也是在“两标合一标”的情况下,对工程施工利润的驱逐。PPP项目只在确定社会资本方的环节进行公开招标,且其施工报价不是政府进行选择的唯一依据,很可能造成企业目标由降低施工造价转移到通过资源配置获取超额利润上来,从而为其虚高报价和隐性获利流出空间。可见,无论何种社会资本方参与PPP项目都是市场博弈的结果,但博弈过程如果缺乏相关的监管和约束,很可能偏离项目预期目标。


    3PPP项目操作建议


    轨道交通项目作为优质的PPP项目,要想真正实现政府与社会资本的“利益共享、风险共担”,提高公共服务水平和效率,选择何种社会资本方并不是关键,关键在于是否有良好的运行机制与方案,承担主体是否有足够的能力优化和协调各方资源,从而实现项目整体效率的提升。因此,PPP模式在操作过程中需注意以下问题:

    1.明确合作本义,实现专业的人做专业的事。PPP模式的本义在于通过引入社会资本方,提升项目的投资、建设、运营效率,从而提高公共服务水平和效率。金融机构作为社会资本方参与PPP项目有利于降低融资成本,提高资金运作效率,但专业资本方具有相关的技术实力和建设管理经验,两者具有不同的投资目标和利益诉求,也各有优势和局限。不论哪一方作为社会资本方,后期都应该积极寻求合作,真正实现专业的人做专业的事。

    2.建立全生命周期的运营管理机制,避免PPP模式成为简单的资本游戏。虽然现阶段资金缺乏是PPP模式落地难的关键因素,但PPP模式绝不仅仅是融资问题。融资只解决了项目上马的问题,而参与各方的合作机制、利益分配机制、风险分担机制以及项目建成后的运营管理等问题都是PPP项目中的关键环节,如果不从项目整体出发统筹考虑这些问题,就会造成PPP项目重建设轻管理的现象,不仅项目整体的运作效率难以提升,合作各方的利益诉求也难以实现。只有建立贯穿全生命周期的运营管理机制,并通过一系列PPP合同和项目公司章程加以约束,才能实现PPP 项目预期目标的达成。

    3.PPP模式中应更多发挥专业机构的作用。PPP模式是一项系统工程,政府在选择合适的社会资本方并与其建立合作关系的过程中会遇到金融、法律、管理等方面的诸多专业问题,单纯依靠一方力量难以解决所有问题。因此,有必要借助中介机构的力量,使其成为衔接社会资本方和PPP项目的桥梁,保障PPP项目的落地实施。

     

    参考文献

    [1]金融机构能作为社会资本方主导PPP项目么?——兼评两家金融机构联合中标贵阳地铁2号线一期工程

    [2]两家金融机构拿下PPP项目,贵阳地铁被疑有违PPP本义

    [3]贵阳地铁模式再争议:金融机构中标PPP转向“资产管理方”

    [4]金融机构作为社会资本主体参与PPP的政策合规性

    [5]金融机构中标PPP引争议,贵阳地铁模式有违PPP本义?

     
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