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  • 轨道交通采用PPP模式存在的问题

    作者: 来源:中国地铁工程咨询有限责任公司 发布时间:2016年12月22日 10时58分


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    作 者:董书芸 中国地铁工程咨询有限责任公司评估部高级工程师,工学博士,先后负责过节能评估、社会稳定风险评估、PPP项目咨询等工作,曾参与北京地铁十四号、十六线PPP技术咨询,近期参与昆明、重庆等地轨道交通线路PPP项目的技术咨询。


    轨道交通是国务院大力发展PPP模式的重点领域,但因其专业性强、社会责任重大、盈利困难等原因导致轨道交通PPP项目开展步履维艰。PPP 模式能否成功运用于轨道交通项目取决于多个因素,通过近年的研究和实践,认为以下几个问题是轨道交通采用PPP模式所必须面对的。




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     财政补贴资金的来源是否有保证


    PPP模式融资很好的解决了建设期资金的燃眉之急,但一方面由于轨道交通票款收入与建设运营成本之间存在巨大的财务缺口,另一方面由于社会投资人需要获得合理回报,因此政府不得不进行长期大额的可行性缺口补助,并且运营期财政补贴将高于传统融资模式。如果财政补贴资金的来源得到不到保证将会使项目失去对社会投资人的吸引力,导致PPP项目失败。

    因此社会投资人通常要求财政补贴列入年度财政预算,国办发42号文《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中也提出“将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大或其常委会报告”。


    轨道交通PPP项目盈利空间有限


    轨道交通项目投资规模大,票款收入有限,由于受到既有政策和体制制约,轨道交通带动周边土地增值收益、物业开发收益、商业经营收益并没有统筹纳入轨道交通PPP的收益分享,导致社会资本在轨道交通PPP项目中的盈利空间有限。

    实际上由于轨道交通的建设给周边土地带来的增值效益显著,沿线土地增值效应带来的收益可以平衡轨道交通建设资金及运营亏损。如香港地铁的“R+P”(rail+prperty轨道+物业)模式集轨道交通投资、建设、运营和沿线物业开发于一体,很好地实现了轨道交通带来的周边土地增值收益的内部化并反哺到城市轨道交通建设和运营中来。由于土地增值效益难以准确预估,也可考虑由政府的平台公司来综合开发沿线土地等资源,其增值收益作为轨道交通PPP项目财政补贴的来源,相应的土地增值风险由政府承担。


    城市轨道交通发展和土地利用的不协调


    从轨道交通的建设运营现状看,我国轨道交通一直处于政府补贴状态,盈利水平低,除了成本高、票价低的原因外,还与站点及周围土地综合开发效果差、土地开发模式不当等有关。轨道交通与土地利用模式的不完善,导致轨道交通带来的土地增值没有反映在政府土地出让的收益中,站点带来周边商业发展和房地产的收益没有通过适当的渠道回归到政府手中。

    从轨道交通规划看,轨道交通站点的交通空间与城市交通空间、城市建筑空间、地下空间衔接利用不够,导致城市土地资源的巨大浪费,轨道交通发展与城市交通整体规划不够协调。

    因此,对于地铁沿线的用地规划,应赋予轨道交通建设一定的优先权,同时要对轨道交通周边用地性质进行适当的调整,实现土地利用与轨道交通建设捆绑式的综合开发利用;构建城市发展与公共交通规划一体化,并完善轨道交通发展的配套政策,促进轨道交通和集约土地利用的协调发展。


    缺少具有轨道交通融资、建设、运营管理综合能力的社会投资人


    由于轨道交通项目总投资额巨大,导致社会资本投资门槛过高;并且社会资本市场结构单一,以承包商为主,缺乏城市轨道交通建设、运营一体化的社会资本投资人。

    为了解决这一问题,一方面可以允许社会投资人成立联合体,联合体可以联合具有融资能力、建设管理能力和运营能力的社会投资人共同完成PPP项目的投资、建设和运营;另一方面,可以对项目进行合理的切分,如征地拆迁部分可以由沿线区政府承担,土建部分可以由具有轨道交通建设经验的社会投资人承担,设备部分及全线的运营可以由具有轨道交通运营经验的社会投资人承担,这样可以使社会投资人能够发挥各自的专业所长。


    政府是否具备对PPP项目的管理能力


    轨道交通项目具有投资大、项目复杂的特点,引入PPP模式,需要政府对轨道交通的投资、建设和运营管理具有丰富的经验,并且需要建立起具有综合能力的PPP项目管理团队。需要对建设和运营管理过程的充分了解,对建设运营成本的准确把握,才能在实施方案的设计、招商谈判、协议签订、建设和运营管理过程中,规避政府风险,保证政府的权益。如果政府不具备对PPP项目的管理能力,面对“惟利是图”的社会投资人,政府将失去在招商过程中的谈判主动性和在管理过程中的控制性,有可能是社会投资人大赚一笔,而政府还需要承担大部分责任和风险。

    规避这一风险的方法是在城市完成1~2条线路的建设,独立运营1~2条线路,已经具备对PPP项目的管理能力后,再考虑引入PPP模式。当然,也可以考虑聘请专业的咨询团队为政府对PPP项目的管理出谋划策。


    政府债务是否真正降低


    中国自2013年以来的新一轮PPP热潮,是在强调控制地方政府债务、激活社会资本力量、推进供给侧改革大背景下推进的。部分地方政府把PPP模式推广视为解决当前债务压力、转嫁公共服务责任或减轻财政负担的“灵丹妙药”。

    虽然实施PPP模式有利于缓解地方政府债务,平滑债务期限,但由于轨道交通项目盈利空间有限,要实现社会投资人的合理投资回报率,未来30年需要政府提供大量的财政补贴。社会投资人的引入解决了当前大量建设资金的投入,但未来特许运营期的财政补贴仍需要政府解决。尤其是多个项目累加的情况下,未来政府的财政压力仍不小。而面对轨道交通PPP项目长达二三十年的回收周期,民营资本常常望而却步,或者要求政府提前回购。这样PPP项目可能仅仅减少了近几年的政府债务,并没有实现政府债务的真正降低。

    面对这一问题,一方面应将轨道交通项目做成真正的PPP,而不是作为短时的融资手段和化解政府债务的方法,真正的PPP可以实现全生命周期成本的降低,从长远来看会降低政府投入;另一方面应注重轨道交通PPP项目的遴选,选择客流效益稳定的项目,同时做好沿线土地综合开发,实现外部效益内部化,平衡轨道交通项目建设投资,将真正降低政府债务。


    能否真正促进现有轨道公司建设和运营管理水平的提高,降低全生命周期的成本


    PPP模式的根本要义是要形成有效竞争,促进建设和运营管理水平的提高,降低全生命周期成本。

    然而在很多城市由于尚未积累一定的建设和运营管理经验,政府对PPP项目公司不能实现有效的控制和管理,现有轨道公司无法与引入的PPP项目公司形成有效竞争,从而并不能促进现有轨道公司建设和运营管理水平的提高;同时由于社会投资人的逐利性,在现有轨道公司未掌握建设运营成本的情况下,因此无法实现全生命周期成本的降低。

    有些城市则引入了并不具备轨道交通建设、运营经验的社会投资人,如引入融资机构,这使得PPP项目变成了一种单纯的融资方式,政府要负担比传统融资模式更高的财政补贴,而实际轨道交通的建设和运营仍然需要本市的轨道公司来完成。这样的方式完全不能发挥PPP模式的作用,不能促进轨道交通建设和运营管理水平的提高,也不可能降低全生命周期成本。


     财务测算不准确导致的收益风险


    轨道交通项目投资规模巨大、工程复杂、运营生命周期长,因此财务测算比较复杂,受到成本和客流等数据准确度的影响,容易形成较大误差。

    对建设运营成本的准确把握源于丰富的建设运营管理经验,同时成本也因城市、项目的不同而存在差异,这就需要政府和社会投资人对成本开展深入的分析研究,这样才能在招商谈判中有的放矢,有理有据,避免因成本测算失误带来的收益风险。

    城市轨道交通项目客流预测受多种因素影响,预测风险客观存在。项目决策和招商谈判阶段,客流预测直接影响各方对未来客运收入、政府补贴力度的预期和判断,政府和社会投资人都面临来自客流预测准确性的风险。对于客流风险,通常通过设立合理的调价机制来避免由于长期运营过程中客流的波动带来的风险分配的不合理。在PPP合同中,双方可根据相关法律法规的规定,结合项目自身的特点,设置合理的调价机制,以明确的调价条件、方法和程序以及是否需要设置超额利润限制机制等内容。

    可见,轨道交通采用PPP模式运作,如果操作得当,政府通过引入社会资本后,将有效减轻财政负担、转移政府债务、转换政府职能、深化财税体制改革。通过社会资本的参与,也可为同类项目引入了创新和竞争,可有效降低项目全生命周期的成本、提高服务质量和运营效率。但如果操作不当,将事与愿违,得不偿失。 
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